在中国的银行体系中，除5家国有大行（工农中建交）、1家股份行、14家城商行、17家民营银行、9家外资银行以及88家农村金融机构外，还有几类比较特殊的机构，即1家开发性金融机构（国家开发银行）、家政策性银行（中国农业发展银行和中国进出口银行）、1家邮储银行以及1家住房储蓄银行（中德住房储蓄银行）。
今天我们要聊得便是其中的家银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。现在曾经的家政策性银行中的1家已被定性为开发性金融机构（即国家开发银行），并采取“一行一策”的监管思路，每家银行均有一部专门的法律法规进行约束。但是，这个过程并非一朝一夕完成，它经历了近5年的历程。
一、在中国金融体系中地位举足轻重（一）三家银行总资产规模合计接近6万亿，国家开发银行总资产规模达到16万亿截至年底，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行的总资产规模分别达到15.96万亿元、6.万亿元和.64万亿元，合计达到5.8万亿元，几乎相当于一家工商银行的体量（年底总资产规模为6.09万亿元），较建设银行的.1万亿还高出.7万亿元。要知道，回到00年，三家政策性银行的总资产规模还仅为.1万亿元。
其中，以总资产规模排名来看，国家开发行、农业发展银行和进出口银行分别排名全国银行业第5位、第10位和第15位。
（二）三家银行总贷款余额达到18.9万亿元，债券余额达到14.7万亿元截至年底，国家开发行、农业发展银行和进出口银行的贷款余额分别为11.04万亿元、4.51万亿元和5.万亿元，合计达到18.9万亿元，占金融机构全部贷款余额（10万亿元）的15%左右。
同样是年底，三家银行的债券余额分别达到8.45万亿元、.81万亿元和.47万亿元，合计达到14.7万亿元，分别占债券市场全部存量（80万亿元）和利率债存量（45万亿元）的18%和5%左右。
（三）国开行已拥有6家子公司，战略布局已非常惊人事实上，早在0世纪末国开行就已经开始涉足基金业务，其最早参与管理的一只基金即为年的中瑞基金，年国开行和苏州工业园区共同组建了国内第一支母基金，年中国非洲贬值上中非发展基金成立，高坚先生担任第一任董事长。
年，国家开发银行开始改制，由国有企业变为股份制银行，并实行一拖二，即国有银行为主体、附带两家子公司（国开金融和国开证券），陈元行长任国开金融的董事长，高坚先生任国开证券董事长。当时，国开证券由于零起步，因此以收购中航集团的中航证券为契机，才开始有所发展。
也就是说，截止目前，作为三家政策性银行中最具代表性的银行之一，国家开发银行已拥有国开金融（负责直接股权投资）、国开发展基金（负责非证券业务的投资管理与咨询）、中非发展基金（负责基金投资与管理）、国银金融租赁（负责航空基础设施船舶等租赁）、国开证券以及浩迅集团等6家子公司，涉及业务范围较广，其战略布局在中国金融体系中也较为惊人。
二、始于90年代中期的四家国有大行：顺应中国金融体制改革而生的天之骄子1、年10月4日，邓小平在中共省、市、自治区党委第一书记座谈会上提出，“银行要抓经济，银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行”。
、年9月17日，国务院决定从4年1月1日起中国人民银行专门行使中央银行职能，是在国务院领导下统一管理全国金融的国家机关，并具体规定了人民银行的10项职能。
随后的金融体系改革主要是围绕剥离央行的组织体系架构进行的，即将央行的商业性职能进行剥离。所以我们看到，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行以及中国人民保险公司从0世纪80年代前后相继独立出来或者恢复建立。例如，建行在独立前主要承担一定的财政职能，中行在恢复设立之前则实际上是人民银行的国际局，而中国人民保险公司也只是做一些涉及进出口方面的货运险。
、年十四届三中全会决定成立三家政策性银行，和四大行分别承担原中国人民银行的政策性职能和商业银行职能。
4、年1月5日，国务院发布《国务院关于金融体制改革的决定》以及其它相关配套文件，进一步明确将工商银行、农业银行、中国银行和建设银行建设成为国有大型商业银行。
因此，政府层面开始着手从四大行中剥离出政策性业务，组建专门承担政策性业务的专业银行，即我们后来所说的政策性银行，而国有大行从此也不再承担政策性金融业务。
4年4月14日、4年7月1日以及4年11月8日，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行相继成立，且均直属国务院领导，按照国务院的批复和公司章程，三家银行主要从事政策性金融业务。
因此，从这个角度来讲，国有大行和三家政策性银行均为天之骄子。而当时国家开发银行的首任行长是长期从事水利电力工作的姚振炎，两个常务副行长分别为原铁道部部长屠由瑞和原建行行长周道炯。
三、刚刚成立不久，便遭遇7-年亚洲金融危机，国家成立四大AMC帮助减负在中国金融体制改革不久后的7-年，亚洲金融危机爆发，此前集体承贷的农业贷款形成不良、外贸企业亏损较大以及拨改贷、国有企业改革等等，使得刚刚成立的商业银行和政策性银行面临不小的资产质量负担。再加上，年改革开放后，为刺激经济，银行信贷投放不计成本、不计后果，使得4-年国内经济出现严重过热的局面，银行信贷投放也出现较大失控。加上7-年亚洲金融危机的爆发，进一步加剧了银行资产质量的恶化。这些问题很不幸也降临在了国家开发银行的身上。
由于当是我国正在申请加入WTO，银行由于资产质量问题而难以负重前行，四大AMC顺势而生。年将组建资产管理公司提上日程，9年九届人大二次会议通过的《政府工作报告》明确提出要“逐步建立资产管理公司，负责处理银行原有的不良资产”。在这情况下，9年工商银行、建设银行、中国银行与农业银行分别成立华融资产、信达资产、东方资产和长城资产，用以接收对应的不良贷款，其中的信达资产接手了国开行亿不良资产中的亿，再加上债转股处置的亿，国家开发银行共有1亿元的不良资产得到清理，其不良率大幅下降。
在经历一系列减负之后，国家开发银行的不良率也降至%以下，并开始迎来新时期的发展局面，要知道7-年亚洲金融危机期间，国家开发银行的不良率高达40%以上。
四、陈高组合：国家开发银行的两位支柱人物，中国地方融资平台之中国债券市场之父7-年亚洲金融危机期间，也是国家开发银行刚刚成立的第三年，遭受资产质量重创的国家开发银行迎来了两位关键人物，这两位将会在未来影响着国家开发银行乃至中国金融体制改革的方方面面。他们正是国家开发银行行长陈元和副行长高坚，而我们熟悉的地方融资平台以及政策性金融债就始于他们之手。
（一）国家开发银行行长陈元：地方政府融资平台之父1、执掌国家开发银行长达15年，具有非常强的号召力第一，陈元先生于年出生于延安，是中共元老陈云先生的长子，4-8年担任北京市委常委，8-年开始担任中国人民银行副行长，年-年担任国家开发银行行长，-01年担任国家开发银行董事长。
因此，从时间脉落上来看，陈元先生执掌国家开发银行长达15年，而4年至今国家开发银行也才成立5年不到。
第二，本科毕业于清华大学自动控制系和研究生毕业于中国社会科学院企业管理的陈云具有很深的经济理论功底，不仅兼着中国人民银行研究生部研究生导师职位，还兼着美国国际经济研究所理事、BIS稳定金融学院顾问委员会成员、荷兰国际集团顾问委员会成员以及中国金融四十人论坛理事会主席等职。
事实上，早在4-8年担任北京市委常委时，陈云先生便牵头主持了“中国经济运行”专题研究，并组织北京青年经济研究会，当时里面的成员便有日后的央行行长周小川和国务院副总理马凯。
、四大AMC和债券市场的发展让国开行轻装上阵刚刚成立不久的国家开发银行在背负历史沉重负担的同时，又赶上7-年金融危机，使其资产质量恶化非常严重，不良率高达40%以上。而9年成立的信贷资产接收了国家开发银行亿元的不良资产，再加上债转股转化的亿元不良，国家开发银行严重的资产质量问题得以解决。
同时，我们后面即将要谈到的高坚在债券市场的作为让国家开发银行的筹资路径得以进一步打通，资产端的轻装运营以及负债端的债券筹资让国开行开始轻装上阵，拥有天量信贷资源。
、分税制改革给国家开发银行开创“地方融资平台、打捆贷款、先贷款后开发”三种模式提供了契机朱总理上台之后，着力解决国家财力无法集中的问题，力推分税制改革，使得地方政府财政收入大幅下降。7-年亚洲金融危机之后，地方政府承担着越来越大的基础设施建设的压力，但由于其融资渠道十分有限（不能向银行借贷或发行债券等）、又受限于“不允许列赤字”的政策约束，地方政府在这种情况面临极大的财政困境。特别是4年发布的《预算法》和5年发布的《担保法》进一步锁住了地方政府的手脚，如何解决地方政府的融资问题成为一个难题。这里资产质量问题得以解决的国家开发银行由于可以从债券市场获取低成本资金，便成为拥有天量信贷资源的金主和拯求地方政府的救世主。
年8月，国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中，有以下几个值得特别抒写的创新：
（1）国开行建议芜湖市政府成立一家企业，即芜湖建设投资有限公司（简称“芜湖建投”），然后芜湖市政府向芜湖建投注入大量诸如土地储备、高速公路等优质资产，芜湖建投以这些资产作为抵押品，向国家开发银行申请贷款，地方政府无须进行担保。这样一来，贷款的主体为芜湖建投并非政府（可以避开4年的预算法），而由于芜湖市政府注入了资产，因此均须对这一过程进行担保（可以避开5年的《担保法》）。这就是我们现在所熟知的“地方融资平台”模式（即LocalGovernmentFinanceVehicle，简称LGFV）。
（）芜湖建投将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起，进行打包申请贷款，这样便可以弥补财务质量较差项目无法融资的问题，即所谓的“打捆贷款”模式。
（）在以上两种模式的基础上，国开行还开创了土地收益权抵押品模式，即00年，芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请10.95亿元贷款，即“先贷款后开发”模式。
以上几种模式简称为“芜湖模式”，随后的其它地方政府也纷纷效仿，比如重庆的涂敷富模式等等。
可以说，自芜湖模式后，国开行几乎成为了中国基建和城镇化的代句词，包括高速公路、港口码头、轨道交通、工业园区、产业新城、高铁机场。除支持本国企业外，国开行的海外业务也发展迅速，基本上均是贯彻国家意志。我们简单进行举例：
（1）00年6月，国开行与天津市签署亿元的贷款合同，用以支持滨海新区建设，此时的天津市委书记是戴相龙，也就是后来的银监会主席。
（）00年国开行决定支持苏州工业园区的发展，并建议苏州市政府以平台的名义发行地方政府平台债券，这也是第一个发行政府平台债券的地区。
（）00-年期间，国开行向伊拉克提供89亿美元的贷款、向委内瑞拉提供亿美元的贷款，以换取石油资源。
（）年1月，国开行与辽宁省政府签署亿开发性金融软贷款额度和10亿元的技术援助贷款，用以支持棚户区改造。这个棚户区改造直接影响了中国经济近15年。
4、哪里有基建，哪里就有国开行，每一次经济下行都是国开行的机会（1）年金融危机后，地方政府融资平台的地位得到进一步突出。特别是人民银行联合银监会发布9号文（《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。而同年10月，财政部也发布61号文，指出地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。在上述思潮下，地方融资平台公司数量快速增长，超过1万家。年以来地方融资平台公司开始进入大规模举债的阶段。国家开发银行的发债规模也史无前例地创出新高，屡屡成为各类地方政府基建的影子。例如，年6月，国开行计划向重庆市投放亿元信贷资产，用以支持公路、城市基础设施、水利、铁路、电力、轨道交通等基建项目。
（）年，全国经济在前一轮高潮中逐渐冷却，重新陷入低迷，名义GDP大幅下降。为此，中央提出三年棚改计划任务，对对冲经济的低迷，于年深度参与辽宁棚改项目的国家开发银行再次成为主角。
但是，中央提出-年完成万套的棚改任务，年进一步明确-00年再改造1万套。而仅仅参与一省棚改项目的国家开发银行也显得有点力不从心。于是年央行创设了PSL（抵押补充贷款）工具，对于国家开发银行而言，PSL也就便成了棚改专项贷款的支点，国开行通过棚改区项目的不断抵押向央行申请PSL，再将获得资金转移至安置居民，那些拿到货币化安置补偿款的居民进一步去炒作房地产，这也就是我们过去和现在所经历的棚改货币化。
很显然，我们可以看到，7-年是国家开发银行真正发展的起点，分税制改革让国家开发银行在地方政府融资上得以大展身手，年金融危机和年经济下行又让国家开发银行深刻地影响到中国经济的方方面面。因此，每一次经济下行，似乎都是国开行成为主角的机会。
（二）国家开发银行副行长高坚：中国债券之父高坚先生出生于年8月，与新中国同岁，作为博士研究生毕业于财政部财政科学研究所财政学专业，长期在财政部从事债券市场管理，7年被派去美国哈佛大学学习，从而结束了财政部从事国债工作的生涯。
年下半年高坚先生任财政部条法司司长，年10月被陈元行长请到国家开发银行工作，任总经济师兼资金局局长，负责国家开发银行的资金筹集。而已于6年完成市场化发债的国债便出自高坚之手（7-年恢复到行政分配、年重新恢复6年的市场化发行），这一工作让高坚开始着力推动国开债的市场化发行，但过程并不轻松。
1、年首次提出债券银行的概念国家开发银行自4年4月成立起，由于不能吸收存款，便通过发行金融债券的方式筹集资金，但4-年间国开债的发行主要采取指令性派购的方式发行，同时还需要央行的再贷款作为资金来源补充，债券利率、规模品种等等要素均由央行核准，由人民银行分配给各银行一定额度，并确定一个利率然后由银行进行认购，商业银行认购的积极性并不强。
年陈元先生来到国开行，明确提出国开行要按照市场原则办成真正的银行，并第一次提出“债券银行”的概念。由于国开行不能吸收存款，大多资金来源通过政策性金融债的方式筹集，是国内唯一资金来源主要通过债券方式筹集资金的商业银行。而目前的政策性金融债也主要以国开行为主，和国债几乎具有同等的市场地位。
、年国开债的发行完全实现市场化在6年国债已经完成市场化发行的目标后，国开行原资金局副局长高兴国表示积极向财政部学习，通过市场化的方法发行政策性金融债券，但使得这一进程加快和明确得是陈元行长和高坚先生。年以前，国家开发银行向财政部上报了市场化发行债券的请求，上报文件分别发到财政部的国债司和基本建设司，结果是国债司给予了同意并进行了发文而基本建设司则不同意。陈元行长果断执行了国债司的方案，而国开行发债最初也被定位在银行间市场，成为银行间市场除财政部以外最大的发行体。
年9月国开行首次在银行间市场采取公开招标方式发行，9年国开行发债的市场化程度达到90%，年基本完全通过市场招标发行。截至目前，国开行累计发行金融债券规模达到16万亿元。
、债券创新之1：发行了长期限浮动利率债券，有利于资产负债管理的优化，也为利率市场化改革提供了标尺0世纪末期的中国债券市场中，主要以固定利率债为主，且大部分国债和国开债期限均在年以下。同时，当时投资者预期市场利率处于高位，从而造成固定金融债的发行比较困难，因此设计长期限浮动利率债券的想法便顺势产生。4年4月，国开行首次推出10年期浮动利率债券，其基准利率为一年期定期存款利率。
但是，随着我国债券市场的发展，一年定存基准浮动利率债券也显示了不足，没办法反映市场利率趋势，年国开行推出7天回购利率为基准的新型浮动利率债券。此外，国开行在基准利率方面还进行了其它尝试，年首次发行以Shibor为基准的5年期浮动利率债券。
由于当时利率正处于双轨体制中，浮动利率债券产品可以使投资者更容易进行资产负债管理。同时，国开行拥有较大的浮动利率债券存量，自然而然成为了固定利率和浮动利率之间的做市商，开启了掉期交易的先河。
应该说，不同期限、不同基准利率的浮动利率债券使得国开行的资金来源更加丰富，结构不断优化，更有利于进行投资者和国开行进行资产负债管理，也为我国的利率市场化改革提供了标尺。
4、债券创新之：在债券市场首次引入含权债和次级债概念为增加投资者信心和补充资本金，高坚先生向国开行行领导建议发行次级债作为二级资本，年1月，国开行首次在在银行间债券市场推出投资人具有选择权的债券，这是债券市场首次引入了期权的概念，有利于投资者中途释放风险。由于当时主管部门反对使用“次级债”的名称，因此这一实质为次级债的债券改为发行人选择权债券。
00年6月，国开行在银行间市场再次推出含权的发行人普通选择权债券，进行结构化设计，并规定发行人有权提前赎回、偿还顺序位列普通债券之后，使得该债券具备次级债的特征。应该说，这是在主管部门尚未对银行次级债以补充资本金作明确规定之前的行为，是国开行在我国债券市场上的又一次有益探索。而直至年人民银行和银监会才共同制定《商业银行次级债券发行管理办法》，其中规定的次级债结构完全借鉴了国开行的模式。
5、债券创新之：推出首单信贷资产证券化产品-年，时任国开行行长的陈元先生和副行长高坚先生两次拜访央行行长周小川，希望由国开行发起进行中国的银行资产证券化试点，周小川明确表示支持并由央行为主成立一个多部门的资产证券化领导小组，协调解决与资产证券化有关的法律制度问题。最后，央行决定由国开行做信贷资产证券化（ABS）的试点，由建行进行住房抵押贷款的资产证券化（MBS）试点。
年1月，国开行发行了“开元”信贷资产支持证券，随后在01年我国资产证券化市场重启后也发行了第一单资产证券化产品，截至目前国开行已发行资产证券化产品总额达到亿元，市场占有率在0%以上。
值得一提的是，国开行在进行ABS试点时还开创了SPT方案模式（即特殊目的信托），而非国际上通行的SPV模式，即通过信托的方法来做，当时由于银监会不允许银行购买次级档、证监会不允许证券机构用自有资金购买次级档、保监会不允许保险机构购买次级档，因此国开行发行的ABS次级档虽然有高达0%的回报却只能卖给一家非金融企业。
6、债券创新之4：结构化的PPP融资模式的先驱者年6月，高坚先生见到上海市市长冯国勤时，提出了更广泛的将社会资金用于基础设施建设的建议，即证券化理念的融资方式，得到了冯市长和陈元行长的认可，国开行上海分行为此还做出一个正式方案，这就是后来所谓的结构化PPP融资模式。
五、终迎新纪元：陈高时代宣布结束，三大政策性银行“一行一策”式的改革正式落地01年8月高坚先生从国开行退休。01年，陈元卸任国开行董事长，原交通银行董事长胡怀邦继任国开行党委书记和董事长，国开行陈元和高坚时代告一段落。与此相对应得时，关于政策性银行的金融体制改革也正式登上舞台。
（一）缓慢变革：首提“开发性金融”理念1、00年5月，为区分农业发银行和进出口银行，陈元在国开行内部工作会上，首次提出“开发性金融”概念。
、本来政策性金融机构的商业化转型始于年，国开行在当时甚至已经设计了一套完整详细的上市方案，但不幸得是-年金融危机的爆发延迟了这一进程，相关工作被搁置。
、年，国家开发银行开始改制，由国有企业变为股份制银行，并实行一拖二，即国有银行为主体、附带两家子公司（国开金融和国开证券），陈元行长任国开金融的董事长，高坚先生任国开证券董事长。
（二）加快推进：一行一策落地1、01年财政部对政策性银行进行调研，称政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。
、01年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进政策性金融机构改革”，年国家开银行深化改革工作正式启动。
、年监管度监管工作会议上，中国银监会主席尚福林明确要求，在明确职能定位的前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。
4、年1月0日，银监会进行内部组织架构调整，原负责政策性银行监管的银行监管四部在本次改革过程中更名为政策银行部。
5、年4月1日，中国政府网同时发布三家政策性银行深化改革方案的批复，明确将国家开发银行定位为开发性金融机构，将中国进出口银行和中国农业发展银行定位为政策性金融机构。
6、年月日，穆迪公司发布消息，将包含国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行在内的5家我国非保险金融机构的评级展望调整为负面。
下调评级的主要依据是中国政府的支持没有考虑到政策性银行本身的政策属性，以及我国政府长期以来对政策性银行持续给予的各项支持性政策，也没有考虑到近年来我国政府为确保政策性银行稳健运行健康发展所采取的各项改革措施。
7、年11月15日，银监会发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》等三份监督管理办法，首次对三家银行制定专门监管制度，“一行一策”的体系正式形成。
作者：任涛
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